*

Opinion
MINE NYHEDER
Mine nyheder

Vi har ikke publiceret nogle artikler for nyligt i de emner, du følger. Søg efter andre emner her.

Du har ingen overvågninger endnu

Klik på ikonet for at overvåge
emner og journalister.

Annonce
0

Schengen – død eller levende?

Syv EU-lande skrottede den 26. marts 1995 grænserne mod hinanden. Det startede mere end 20 år med åbne EU-grænser og stadigt flere Schengen-lande. Men selv hvis Schengen-samarbejdet kollapser under flygtningekrisen, så kortslutter det næppe EU's indre marked.

Schengen er blevet et meget anvendt ord i de seneste måneder. Men hvad går Schengen-samarbejdet ud på, og hvad er fremtidsudsigterne?

De spørgsmål vil jeg forsøge at besvare.

Udgangspunktet for Schengen-samarbejdet er en traktat fra 1985 om fri bevægelighed for personer. Samarbejdet udsprang af det indre marked-programmet fra begyndelsen af 1985, som havde til mål at sikre et EF (som det hed dengang) med de fire friheder for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft. Det var en periode, som vidnede om en genoplivning af samarbejdet i EF efter, at det havde været i stor krise i løbet af 1970’erne og frem til begyndelsen af 1980’erne. Jacques Delors var en magtfuld formand for EF-Kommissionen, og optimismen på det europæiske samarbejdes vegne var stor.

Flere centrale aktører ønskede at udvide den frie bevægelighed til ikke kun at gælde arbejdskraften, men personer i det hele taget. I først omgang kunne man ikke enes i EF om, hvordan man i praksis skulle etablere en fri bevægelighed for personer, og derfor gik en afgrænset gruppe af lande sammen udenfor det etablerede EF i gang med et samarbejde med dette indhold. Først med Amsterdam-traktaten blev Schengen-samarbejdet integreret til at være en del af EU (som det nu hed).

Schengen er opkaldt efter en lille by i Luxembourg på grænsen til Tyskland og Frankrig. Her enedes fem EF-lande (Belgien, Frankrig, Holland, Luxembourg og Vesttyskland), det vil sige de seks oprindelige EF-lande minus Italien, i juni 1985 ombord på skibet Prinsesse Marie-Astrid på Mosel-floden om at indføre et samarbejde om den fri grænsepassage for personer. Stedet var bevidst valgt med grænsesymbolik.

Samtidig ville man harmonisere kontrollen ved de ydre grænser. Det betød, at Schengen-landene blev helt afhængige af, at den ydre grænsekontrol var lige så god og effektiv, som hvis den var blevet udført ved de tidligere nationale grænser. For var man først kommet ind i ét Schengen-lande, var man inde i alle Schengen-lande. I begyndelsen var der heller ikke problemer hermed blandt de fem oprindelige medlemslande.

Schengen letter muligvis passagen på det indre marked, men Schengen forudsætter det ikke. Visse forsøger at koble det indre marked med eksistensen af Schengen, men koblingen holder hverken historisk eller logisk.

Peter Nedergaard, professor i statskundskab på Københavns Universitet.

Stadig flere lande sluttede sig imidlertid efterhånden til Schengen-traktaten. For tiden er der 26 europæiske Schengen-lande. Nogle af disse lande er ikke medlemmer af EU, men de er alle stærkt knyttet til EU’s indre marked. De nordiske lande udenfor EU kom med, fordi man gerne ville bevare den nordiske pasunion, som var cirka 50 år gammel. Herudover er Cypern, Bulgarien, Kroatien og Rumænien pålagt at indgå i Schengen-samarbejdet, men har endnu ikke opfyldt kravene for at blive optaget.

Ligesom der er lande udenfor EU, som er med i Schengen, indebærer EU-medlemskab dog ikke nødvendigvis medlemskab af Schengen-samarbejdet. Storbritannien og Irland er således ikke medlemmer af Schengen, selv om de naturligvis er fulde medlemmer af EU’s indre marked.

I det hele taget står og falder det indre marked ikke med Schengen. Skulle Schengen gå op i limningen, vil EU’s indre marked stadig eksistere, således som det gjorde, før man fik Schengen. Schengen letter muligvis passagen på det indre marked, men Schengen forudsætter det ikke. Visse forsøger at koble det indre marked med eksistensen af Schengen, men koblingen holder hverken historisk eller logisk.

Den frie grænsepassage for personer i Schengen indebærer ikke, at man kan rejse papirløst rundt. Når man rejser til andre Schengen-lande, skal man altid kunne bevise sit statsborgerskab, hvis man bliver udtaget til en stikprøve. Det eneste danske dokument, hvormed man kan bevise sit statsborgerskab, er passet. Det er derfor stadig et krav, at passet medtages ved rejser indenfor Schengen. Nogle lande som f.eks. Tyskland har et nationalt identitetskort, som kan bruges i stedet for pas. Man kan rejse indenfor den nordiske pasunion (Danmark, Norge, Sverige, Finland og Island) uden pas, men man skal også her have en form for identitetsbevis (et kørekort er normalt tilstrækkelig).

I forbindelse med migrant- og flygtningekrisen i efteråret og vinteren 2015-2016 genindførte en lang række Schengen-lande en midlertidig grænsekontrol. Det gjaldt f.eks. Tyskland, Sverige, Danmark, Norge, Østrig, Polen, Frankrig, Slovenien, Frankrig og Ungarn. Målet var både at begrænse tilstrømningen og sikre mod, at personer, som af forskellige grunde var uønskede, kunne få adgang til landene.

Baggrunden for den genindførte grænsekontrol mellem Schengen-landene var, at den ydre grænsekontrol ikke har vist sig effektiv. Hundredtusinder har således tilsyneladende kunnet rejse frit ind uden at skulle identificere sig og uden at blive registreret. Det var ellers var meningen, at tingene skulle foregå ved de fælles, ydre Schengen-grænser.

Hvis den ydre grænse ikke er kontrolleret, risikerer man, at lande med den svageste kontrol bliver en fri indgangsport for folk. Ifølge mange nordeuropæiske lande er det netop, hvad der er sket de seneste måneder.

Når det især er de nordeuropæiske lande, som rammes af migrant- og flygtningestrømmen, skyldes det, at de her tilbydes langt bedre vilkår, end hvis man var blevet i de sydeuropæiske lande. Mistanken er, at de sydeuropæiske lande har en lemfældig kontrol og registrering af indrejsende migranter og flygtninge ind til Schengen-lande, fordi de så muligvis ikke (i Dublin-konventionens forstand) hænger på dem. Ved at undlade kontrollen og den effektive grænsekontrol har man så at sige spillet Sorteper videre, idet man først har ansvaret for migranter og flygtninge, når de er registreret.

Det er svært på nuværende tidspunkt at slå fast, om Schengen er død eller levende.

EU's fælles samarbejde om den ydre grænsekontrol, Frontex, skal assistere de nationale myndigheder ved de ydre grænser, men problemet er, at de dels ikke har været slagkraftigt nok, og dels at de nationale myndigheder ikke altid har været lige samarbejdsvillige. Det sidste kan både skyldes manglende kompetence og en bevidst strategi.

Ifølge Schengen-reglerne kan man ad flere omgange maksimalt genindføre grænsekontrol i op til et halvt år. Det skal ske på grund af helt ekstraordinære omstændigheder og efter meddelelse til Kommissionen. Foreløbig har Kommissionen meddelt, at man har taget til efterretning, at landene nævnt ovenfor har genindført den midlertidige grænsekontrol.

Det er svært på nuværende tidspunkt at slå fast, om Schengen er død eller levende. På den ene side er mistroen til visse Schengen-landes evner til at lave en effektiv ydre grænsekontrol meget stor. På den anden side er den politiske opbakning blandt Schengen-landenes toppolitikere til ideen bag samarbejdet stadig kraftig.

Det næste halve år bliver afgørende for, om Schengen er død eller levende.

Af Peter Nedergaard, professor i statskundskab, Københavns Universitet.

Læs også